全国耕地面积“逆增长”

    降蕴彰

　　经济观察报多渠道获悉，遵照国务院安排，目前国土资源部正在准备第二次全国土地调查 (以下简称“土地二调”)成果的发布工作，预计在年底之前，“土地二调”中获得的全国实际耕地面积、建设用地面积等一系列重要数据将正式对外公开。

　　由国土资源部主抓的“土地二调”于2007年启动，在2009年年底结束。对于“土地二调”最终会得出怎样的结果，国土资源部等方面此前一直对外严守秘密。12月3日，中央政治局召开会议，国土资源部汇报了“土地二调”的调查成果。按照会议要求，国土资源部将正式对外公开实际调查结果数据，进一步加强和改进土地利用管理。

　　2008年《中国国土资源公报》公布的全国耕地面积是18.26亿亩，据悉，“土地二调”中获得的全国实际耕地面积将高于这个数字，全国耕地面积出现“逆增长”。对此，业内普遍的预测是，“土地二调”结果公布之后，在接下来的城镇化建设中，国土资源部在用地管制上，可能会有所放松，农地征用也可能再掀高潮。

　　与业内普遍的预测不同，一位不愿署名的国土资源部专家做出的分析是，由于近三年国内公路、铁路等各类占地较多，预计目前全国耕地面积数据会低于“土地二调”结果。下一步，在土地建设指标、土地用途管制等方面，土地主管部门仍将实行严格的耕地保护制度。新型城镇化建设中，主要利用的是城镇工业存量用地、过去的乡镇企业用地。

　　在严格保护耕地的同时，国务院在明年将重启中断6年多的退耕还林工程。目前，国家林业局方面已经开始着手编制退耕还林工程规划，初步确定从2014到2020年再退耕还林8000万亩。

　　公开“二调”数据

　　“土地二调”于2007年7月1日正式启动，调研的主要内容包括各省、市、县的农村土地面积、城镇土地面积、基本农田面积等数据，以及各级土地利用数据库建设等情况，采用的是卫星遥感成片技术，中央和地方财政为此总计投入超过150亿元。

　　2009年年底“土地二调”汇总结果显示，除了全国耕地面积比2008年公布的数字有所增加，建设用地是5.36亿亩，比上一年官方公布的相应数据多出4000多万亩。

　　全国耕地面积、建设用地面积之所以都出现“逆增长”，主要原因一是过去地方政府出于多用地、多占地的利益考虑，上报时存在少报、瞒报；二是，过去采用航拍，受限于飞机数量、地形、天气等原因，统计面积因此也有遗漏。

　　中国政府曾在1984-1997年完成第一次全国土地调查。当时农业税还未取消，中央也还没有实施粮食直补、良种补贴等政策，为减轻税收压力，地方政府普遍采取了少报耕地面积的策略。1995年底，国家统计局公布的全国耕地面积是14.2亿亩，但1997年全国土地调查结束，国务院公布的全国耕地面积是19.6亿亩。耕地面积同样出现“逆增长”。

　　“土地二调”中耕地面积再度出现大幅“逆增长”，主要是源于近些年中央实施的各种农业补贴。2004年粮食直补政策出台，由于农业补贴大都与耕地面积相关，因此各地少报、瞒报的耕地面积都开始显露出来。据前述国土资源部专家介绍，在“土地二调”中，仅黑龙江省的耕地面积就多出7万亩，内蒙、新疆等省市的耕地面积也都有较大幅度上升。

　　在建设用地方面，由于国土资源部对建设用地指标控制很严，也导致建设用地瞒报成风。“土地二调”中“新增”4000万亩建设用地，主要就是市县政府在GDP增速、土地出让金的压力之下，违规违法占地未被统计在内。

　　中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾表示，“每年的土地指标差不多都被省、市瓜分完了，到了县里已经所剩无几，但县里的建设却照样搞得红红火火。”

　　对于国土资源部方面为何迟迟不对外公布“土地二调”的成果，前述国土资源部专家的解释是，2010年国土资源部就曾将“土地二调”情况向国务院做了汇报，考虑到公布结果可能造成地方违规征地再掀高潮，有关方面最终还是对“土地二调”结果采取了保密手段。从2009年开始，在每年发布的《中国国土资源公报》中，再没有出现新的全国耕地面积数据。

　　重启退耕还林

　　在实施3年多的保密措施之后，国土资源部之所以要公布“土地二调”结果，除了是要与中央推进新一轮土地改革、新型城镇化建设等政策相配套，还有一个极为重要的目的就是，重启“暂停”多年的退耕还林政策。

　　退耕还林是朱镕基总理在任时于1999年做出的一项重大决策。政策出台的背景是为了保护生态环境，同时提高农民收入。

　　在退耕还林政策实施的第二年，国内粮食总产量开始下跌，一直延续到2003年。全国粮食总产量从1998年的最高位51229.5万吨下降到2003年的43065万吨，一下退回到十年前的粮食生产水平。有一种观点认为，除了干旱、农民种粮积极性不高之外，更重要的原因是城市发展大量占用耕地，以及一些地区盲目推行“退耕还林、退耕还草”政策，导致全国粮食生产面积大幅锐减。

　　为了提高农民种粮积极性，从2004年起，中央开始推出粮食直补、粮食最低收购价等政策。到2006年国家开始彻底取消农业税和农业特产税，对农民的粮食直补、良种补贴等政策的支持力度也进一步加大。受粮食直补、免交农业税等政策推动，2007年全国粮食总产量终于再度超过50000万吨。

　　2007年下半年，国务院在安排国土资源部开展“土地二调”之后，于8月9日又下发了《关于完善退耕还林政策的通知》，宣布停止退耕还林工程，同时还明确，在退耕还林补助政策期满后，中央财政将继续对退耕农户给予直接补贴，以保障退耕农户的利益不受损害。

　　前述国土资源部专家告诉经济观察报，现在中央决策层认为，退耕还林并不会影响粮食产量，也不会影响18亿亩耕地红线，退耕还林的土地都是一些25度以上陡坡地、严重沙化的土地，而中国粮食产量已经实现连续十年丰产、高产，下一步实施退耕还林、还草政策，不仅可以保护生态环境，还可以促进草业发展，增加畜牧业产量，在肉、蛋、奶等畜产品方面也对粮食安全起到重要补充作用。

　　前述国土资源部专家补充表示，从近年全国粮食产量来看，特别是以前西部退耕还林比较多的省份，对粮食产量的影响很小，部分省份的产量还有提高，这说明退耕还林在保护生态环境的同时，并不会造成粮食减产。

　　经济观察报还获悉，目前国家发改委、财政部、国家林业局等方面正在筹划重启退耕还林工程，国家林业局退耕办方面也已经着手编制退耕还林工程规划，内蒙古、贵州、甘肃、湖南、湖北、四川等省份也都已经向国务院递交了重启退耕还林工作的报告。预计明年两会前后，全国范围内的退耕还林工程将重新启动。